Об американском опыте образования и использования национального резерва нефти

Решение о формировании крупных федеральных запасов нефти в США, получивших название "стратегический нефтяной резерв" (СНР) было принято в декабре 1975 г., когда президент Джеральд Форд подписал "Закон о национальной энергетической политике и энергосбережении". Объем необходимых минимальных запасов резерва рассчитывался исходя из задачи гарантированного обеспечения общенационального потребления нефти в случае возникновения перебоев в ее поставках на срок (по стандартам Международного энергетического Агентства - МЭА) не менее 90 дней. При этом ставилась цель уменьшить разрушительное воздействие снижения нефтяного импорта на экономику страны в чрезвычайных ситуациях особого характера. К таковым по закону относятся военные действия с участием США, блокада морских торговых путей, крупные природные катаклизмы. Часть стратегического резерва предназначается и для экстренного снабжения американских военных союзников в рамках действующих международных обязательств США.

Следует упомянуть, что настоятельная потребность в создании крупных национальных стратегических запасов нефти неоднократно признавалась в США на государственном уровне, начиная с середины прошлого века. Впервые с таким очевидным для военного времени проектом выступил в 1944 г. министр внутренних дел Гарольд Айкс. Позднее аналогичное предложение было внесено федеральной Комиссией по минерально-сырьевой политике при президенте Гарри Трумэне в 1952 г., несмотря на то, что тогдашняя внутренняя добыча намного превышала национальные потребности, а экспорт нефти был крупной статьей американской внешней торговли. В разгар Суэцкого кризиса 1956 г. эту идею поддержал президент Дуайт Эйзенхауэр, однако не успел ее законодательно оформить. Соответствующие рекомендации были подготовлены и в отчете правительственной экспертной группы по проблемам контроля над импортом нефти в 1970 г. Тем не менее, неоспоримым и окончательным доводом в пользу создания резерва послужило арабское нефтяное эмбарго 1973-1974 гг., временно отрезавшее США от большинства источников поставок дешевой ближневосточной нефти и вызвавшее глубокую общественную тревогу в стране. Спустя некоторое время и появился основополагающий "Закон о национальной энергетической политике и энергосбережении", позволившего начать формирование стратегических запасов нефти.

Крупнейший в мире

Для создания специальных государственных нефтехранилищ, суммарная емкость которых по этому закону должна была быть достаточной для размещения 1 млрд барр. нефти (136,4 млн т), в апреле 1977 г. федеральное правительство приобрело на побережье Мексиканского залива несколько участков с глубокими подземными кавернами на местах бывших разработок соляных пластов с куполообразной структурой залегания. Данный выбор был сделан не случайно. Использование этих структур в качестве хранилищ обеспечивало необходимую защищенность СНР и было связано с наименьшими затратами: гидромеханическое создание изолированных подземных полостей в пластах каменной соли стоит в 10 раз меньше, чем строительство наземных хранилищ и в 20 раз дешевле, чем прокладка туннелей в твердых скальных горных породах. В настоящее время удельные затраты федеральных властей по подземному размещению нефти в СНР составляют $1,5 за 1 барр. или примерно $11 за т. Хранение нефти в обычных наземных хранилищах стоит от $15 до $18 за 1 барр. ($111-134 за т). Кроме того, именно в этой зоне расположено большинство американских

стр. 40

нефтеперерабатывающих предприятий, разгрузочных портовых терминалов для морских и речных танкеров, а также начальные участки крупнейших транспортных трубопроводов.

Стратегический нефтяной резерв размещается в четырех главных группах подземных хранилищ, находящихся под прямым контролем и управлением федерального правительства, осуществляемых через министерство энергетики США. Снабженные находящимися на большой глубине трубопроводами и перекачивающими станциями (с целью защиты от атак с воздуха), они расположены в четырех районах - Батон Руж и Лейк Чарльз (шт. Луизиана), а также Бьюмонт и Фрипорт (шт. Техас). Возможная современная предельная физическая емкость этих групп хранилищ, которая пока используется примерно на 83-84%, составляет 700 млн барр. (95,5 млн т) сырой нефти. По состоянию на 4 ноября (Уточнить на начало янв.) 2002 г. (согласно информации министерства энергетики США) всего в резерве находилось 588,9 млн барр. (80,3 млн т).

Кроме этого на побережье Мексиканского залива и в других районах имеются также и резервные подземные емкости (опубликованные данные по которым отсутствуют) с соответствующей перекачивающей инфраструктурой, подготовленные и законсервированные на случай выхода из строя основных резервуаров. В случае необходимости, они могут быть введены в строй в течение месяца. Запасов американского федерального нефтяного резерва, который считается крупнейшим в мире, в настоящее время было бы достаточно для замещения импорта на срок в 53 дня, а вместе с имеющимися коммерческими запасами частных компаний они могли бы обеспечивать текущее национальное потребление на протяжении 150 дней, что на два месяца превышает международные требования МЭА и на месяц больше новых аналогичных стандартов, вводимых для европейских государств руководством ЕС.

Общие затраты на создание основного блока нефтяного резерва (о чем сообщалось в открытой печати) оцениваются в $21 млрд в текущих ценах, из которых $4 млрд было истрачено на техническую инфраструктуру и $17 млрд - на закупки нефти (при средней цене $27,14 за 1 барр. или $198,9/т). В федеральном бюджете США на 2002 финансовый год на его обслуживание ассигновано $179 млн, а на следующий год планируется выделить $188,8 млн.

Использование стратегического резерва

На протяжении 25 лет формирования резерва в него поступала нефть разного состава из 20 стран-экспортеров. В настоящее время около 1/3 запасов составляют легкие и светлые сорта аравийской нефти с содержанием серы менее 0,5%.

Диаграмма 1. Соотношение внутренней добычи, импорта и общего потребления нефти и нефтепродуктов в США в 1950-2001 гг., млн. барр. в сутки

Источник: Annual Energy Review 2001. - Wash., U.S. Department of Energy, 2002. В пересчете на сырую нефть, включая конденсат.

Непрерывное заполнение СНР, начатое в июле 1977 г. с введением в строй первого хранилища в районе Лейк Чарльз, было впервые приостановлено лишь в 1995 г. Причин для принятия такого решения президентской администрацией и конгрессом США было несколько, а именно: острая необходимость сокращения общего размера федеральных бюджетных расходов; снижение вероятности длительных и опасных кризисов топливного снабжения; завершение перехода от старой системы монопольных контрактных поставок к свободным нерегулируемым международным биржевым нефтяным рынкам, способным оперативно обеспечивать изменяющийся спрос и быстро выравнивать цены. Кроме того, уверенность, что в создавшихся условиях дальнейшее увеличение объема СНР (на конец 1995 г. объем запасов резерва составлял 591,64 млн барр.) не оправдывает необходимые для этого затраты. Из-за уменьшения бюджетного финансирования выделяемые средства стали использоваться только для замены дефектного оборудования и поддержания работоспособности технической инфраструктуры. Закачка нефти в СНР возобновилась в 1999 г. в результате очередного снижения среднегодовой закупочной цены (в 1999 г. -- $15,56 за 1 барр.) и начала реализации совместной программы министерств внутренних дел и энергетики "нефть в счет роялти" ("royalty-in-kind"). По этой программе нефть, добываемая коммерческими операторами на подводных нефтегазовых месторождениях в Мексиканском заливе, стала поступать в СНР в счет погашения соответствующих регулярных лицензионных платежей. Объем поступлений в резерв в 1999- 2002 гг. составил 63,08 млн барр. (8,61 млн т), причем в текущем году - 38,66 млн барр. (5,27 млн т). В настоящее время еще

Диаграмма 2. Импортные поставки нефти в США для заполнения стратегического резерва в период 1977 - 2001 гг., млн барр.

Источник: Annual Energy Review 2001. - Wash., U.S. Department of Energy, 2002.

стр. 41

осталось закачать по программе "royalty-in-kind" 20 млн барр. (2,73 млн т), а по программе компенсации нефти, изъятой из резерва в 2000 г. - 10,4 млн барр. (1,42 млн т).

Диаграмма 3. Формирование запасов стратегического нефтяного резерва США с 1977 по 2002 г, млн барр.

Источник: Annual Energy Review 2001. - Wash., U.S. Department of Energy, 2002.

В последние годы первоочередные приоритеты министерства энергетики США заключались в поддержании СНР в состоянии постоянной готовности к немедленному использованию. С этой целью в марте 2000 г. была завершена программа замены устаревшего перекачивающего и контрольно-измерительного оборудования на новое, с гарантированным 25-летним сроком службы.

Практическую эффективность СНР доказало его оперативное применение для обеспечения ценовой стабильности международных нефтяных рынков в критических ситуациях. Впервые по своему прямому назначению резерв был использован для замедления роста мировых цен на нефть во время войны в Персидском заливе. После того, как в январе 1991 г. США приняли участие в боевых действиях в составе международной антииракской коалиции, президент Джордж Буш-старший по согласованию с МЭА отдал распоряжение использовать 33,75 млн барр. (4,6 млн т) сырой нефти из СНР. Поскольку вскоре после начала поступления нефти из СНР мировые нефтяные рынки и цены на нефть стабилизировались, то первоначально намеченный объем этих поставок был снижен до 17,3 млн барр. (2,4 млн т), которые были распределены на конкурсной основе между 13 частными коммерческими торговыми операторами для обеспечения внутреннего рынка.

Спустя девять лет в сентябре 2000 г. по распоряжению президента Уильяма Клинтона было принято решение провести распродажу около 30 млн барр. (4,1 млн т) с целью снижения внутренних цен на нефть и формирования нового Северо-восточного федерального резерва топлива для обогрева жилья в зимние периоды, что быстро дало ожидаемый результат. По интенсивности своего стабилизирующего воздействия на цены использование СНР оказалось значительно выше, чем неоднократное политическое и экономическое давление США на страны- экпортеры, активная "челночная" дипломатия американских представителей, а также решение ОПЕК о снятии квот и увеличении добычи нефти.

"Закон об энергетической политике и энергосбережении" установил четкие критерии определения момента начала и характера допустимого целевого использования запасов стратегического нефтяного резерва. Президент США имеет право полностью использовать запасы СНР для преодоления серьезных нарушений в нефтяных поставках. При этом он должен определить, что наступившая критическая ситуация: а) связана с возможными длительными остановками поставок непреодолимого характера; б) может представлять существенную угрозу для национальной безопасности страны или функционирования американской экономики; в) является результатом устойчивого прекращения импорта нефтепродуктов, их внутренней добычи, массового саботажа экспортеров или непреодолимых стихийных бедствий. Президент также должен официально констатировать, что такая ситуация действительно наступила и наблюдаются длительные крупномасштабные нарушения топливных поставок; что в результате таких нарушений произошел существенный рост цен на нефть и нефтепродукты; и что этот рост цен с большой вероятностью может оказать серьезное негативное воздействие на национальную экономику.

При принятии решения об ограниченном частичном использовании запасов стратегического резерва, кроме указанных выше критериев президент США также должен иметь возможность (на

стр. 42

основании достоверных фактических документов и расчетных рекомендаций экспертов) констатировать, что: а) уже возникла или может быстро возникнуть сложная международная обстановка, непосредственным результатом которой может стать внутренний или международный кризис поставок энергетического сырья значительной длительности; б) предпринимаемые им действия будут непосредственно способствовать эффективному предотвращению или снижению неблагоприятного воздействия подобных дефицитов топливного снабжения. Лишь после этого, министерство энергетики США (получив соответствующие исполнительное распоряжение президента) имеет право начать отбор и распределение нефти из запасов стратегического резерва. При этом единовременные продажи нефти не должны превышать 30 млн барр. (4,1 млн т), их продолжительность должна быть не более 60 дней, а остаточные запасы резерва не должны сократиться ниже уровня в 500 млн барр. (67,4 млн т).

Диаграмма 4. Продолжительность периодов возможного замещения импорта нефти в США за счет использования СНР, 1977 - 2001 гг., число дней

Источник: Annual Energy Review 2001. - Wash., U.S. Department of Energy, 2002.

Министр энергетики США может самостоятельно осуществлять опытные продажи и частичные перезаполнения резерва для проверки функционирования всех его технических систем при условии, что объем единовременно реализуемой нефти не превышает 5 млн барр. (0,67 млн т), а также может заменять часть хранящихся в резерве запасов нефти без снижения их общего текущего объема. Такие операции предпринимались в прошлом лишь для замены части имеющихся запасов на более высокосортную нефть, а также в случаях возникновения технических неполадок на магистральных нефтепроводах, требовавших их временного перекрытия. О жесткости контроля над использованием стратегического резерва свидетельствует то, что продажа нефти из его состава за все время существования осуществлялась только пять раз, а технические компенсационные и аварийные замещения относительно небольших количеств нефти без изменения установленного исходного объема резерва проводились четыре раза.

СНР в структуре энергетического баланса

Потребность в крупных импортозамещающих резервных запасах нефти в США обуславливается их весьма значительной и растущей зависимостью от мировых нефтяных рынков. Американская экономика ежедневно потребляет свыше 19 млн барр. (2,6 млн т) нефти или 28,8% всей ее мировой добычи. За весь 2001 г. 59% данного объема составил чистый импорт сырой нефти и нефтепродуктов. По имеющимся оценкам министерства энергетики США, уже к 2010 г. уровень зависимости общего национального энергетического потребления от импорта нефти может возрасти до 65-70%, а в 2020 г. за рубежом ее придется закупать до 37-40 млн барр. (5,0-5,4 млн т) в сутки, что почти вдвое больше, чем теперь. В последние 30 лет в США происходило последовательное снижение объема разведанных запасов нефтяных месторождений, рентабельных для освоения при современном уровне цен и текущих эксплуатационных затратах. Только с 1990 по 2001 г. они снизились на 20%. Современный уровень этих запасов - 22 млрд барр. или около 3 млрд т на январь 2002 г. (это 12-е место в мире), период их ожидаемого исчерпания в расчете по среднему уровню внутренней добычи составляет всего около 10-12 лет. Низкой прибыльности

стр. 43

национальной добычи нефти (по сравнению со многими зарубежными странами) способствовали более высокие издержки геологической разведки и обустройства в США новых месторождений, в том числе на морском шельфе. Как показано на диаграмме 1, внутренняя добыча нефти в США после 1985 г. начала последовательно снижаться и уже после 1996 г. стала меньше, чем соответствующий объем импорта. При этом если колебания импорта почти полностью отражали изменения спроса и определялись ценовыми факторами, то объем внутренней добычи нефти в США, сохраняемой за счет крупных государственных налоговых субсидий, уже с середины 70-х годов практически не зависел от динамики изменений потребления или уровня цен. Причиной этого явилось то, что ее себестоимость стала намного выше, чем любые сопоставимые издержки при эксплуатации внешней зарубежной энергосырьевой базы, на которую необратимо перешла американская экономика.

Диаграмма 5. Соотношение американских коммерческих запасов нефти и нефтепродуктов и федерального стратегического нефтяного резерва, млн. барр.

Источник: Annual Energy Review 2001. - Wash., U.S. Department of Energy, 2002, в пересчете на сырую нефть.

В прошлом году внутренняя добыча нефти в США, составлявшая в среднем 8,1 млн барр. в сутки (или 1,11 млн т), оказалась в 2,4 раза меньше потребления, при этом она была равна только 76% от объема текущего импорта (10,6 млн барр. или 1,45 млн т в сутки), который в свою очередь составлял 54% потребления. Экспорт нефти и нефтепродуктов из США (в основном в Канаду, Мексику и Японию, суточным объемом в 1,0 млн барр.) был почти в 20 раз меньше потребления и примерно в 10 раз меньше импорта.

Интенсивность заполнения хранилищ СНР всегда была непосредственно связана с очередными кризисами энергоснабжения. Наибольший объем целевых импортных поставок нефти для заполнения хранилищ стратегического резерва США приходился на послекризисные 1978, 1981, 1983 и 1984 годы. Максимальное количество нефти - 93 млн барр. (12,7 млн т) было направлено в СНР в 1981 г. (см. диаграмму 2).

Это означает, что на протяжении 90-х годов прошлого века в условиях стабильного экономического роста и снижения угрозы нехватки топлива, задача полного заполнения СНР была отложена на будущее, а внимание администрации и конгресса к его использованию резко снизилось. Об этом же свидетельствуют и данные диаграммы 3. Период наиболее быстрого роста запасов СНР пришелся на 1980-1985 гг.; затем темпы его заполнения заметно снизились, а после 1990 г. объем запасов почти не менялся. Напомним, что поступления нефти в счет лицензионных платежей начались только с 1999 г. (составив, соответственно, 1,42 млн барр. и 2,29 млн барр. в 1999 г. и 2000 г.). Наибольший объем запасов СНР - 592 млн барр. (80,8 млн т) был в 1994 г. Другой важный показатель размера этих запасов, показанный на диаграмме 4, - число дней возможного исчерпания стратегического резерва в случае его использования для полного замещения нефтяного импорта в структуре текущего общенационального потребления. Его значение достигло своего максимума в 1985 г. на уровне 118 дней, но затем стремительно сократилось до 81 дня в 1989 г.

В дальнейшем рост объема текущего нефтяного импорта вновь вызвал устойчивое снижение этого показателя. К середине 2002 г. (а что к концу 2002 года???) объем стратегических запасов составлял примерно 566 млн барр. или 76,3 млн т сырой нефти. такое количество может заменить лишь 53 дня нефтяного импорта. Суммарный же уровень импорта нефти и нефтепродуктов в США в пересчете на сырую нефть за первые 8 месяцев 2002 г. (есть ли более поздние данные???) составлял 11,24 млн барр. в сутки (1,52 млн т) или 52 дня возможного использования СНР. По оценкам американского министерства энергетики при сохранении существующих тенденций роста объема импорта США сырой нефти значение данного показателя к 2005 г. может сократиться до 46 дней. Кроме стратегического нефтяного резерва в США имеются значительно большие коммерческие запасы частных фирм. Доля СНР в структуре всех национальных текущих запасов сырой нефти составляла: 1977 г. - 2,1%, 1985 г. - 60,6%, 2001 г. - 63,8%, однако в дальнейшем уже существенно не изменялась. В результате наличия крупных незагруженных мощностей высокоэффективных нефтеперерабатывающих предприятий, доля нефтепродуктов в коммерческих запасах весьма невелика, а основные емкости имеющихся хранилищ заняты сырой нефтью. При сохранении существующих трендов можно ожидать как сокращения объемов коммерческих запасов нефти и нефтепродуктов из-за высокой ценовой неустойчивости конъюнктуры американских энергетических рынков, так и дальнейшего снижения относительной роли СНР. Правда, эта ситуация может измениться в результате последних инициатив президентской администрации Джорджа Буша по ускорению наполнения резерва. Однако только действующей программы лицензионных поставок нефти (с морских подводных месторождений в Мексиканском заливе) для этого недостаточно без дополнительных бюджетных затрат. Отсутствие перспектив восстановления профицита федерального бюджета на последующие 5-6 лет делает возможность крупных целевых закупок импортной нефти также достаточно проблематичной.

Формирование национальных стратегических запасов нефти - это длительный и сложный процесс, требующий многомиллиардных затрат, разработки единой долгосрочной государственной целевой программы, тщательной координации действий всех участвующих в этом процессе сторон. В то же время, как свидетельствуют рассмотренные данные, неоднократное практическое использование стратегического нефтяного резерва США в последние годы подтвердило его полезность и эффективность для быстрой стабилизации энергетических рынков при возникновении кризисных ситуаций топливного снабжения.

Андрей Корнеев, к. э. н., заведующий Сектором энергетических исследований Института США и Канады РАН;

Светлана Гардаш, научный сотрудний института США и Канады РАН