Правовое регулирование туризма в мире

В международном туризме как вида деятельности участвуют три основные стороны:
1) туристы - потребители турпродукта, большая часть кото¬рого предоставляется в другом государстве;
2) турфирмы (туроператоры и турагенты) - производители и продавцы турпродукта (в дан¬ном случае имеются в виду все виды организаций, учреждений и предприятий, связанных с оказанием услуг туристам);
3) государственные органы, осуществляющие соответствующие распорядительные, административные и иные функции (паспорт¬ные, визовые, пограничные, таможенные, валютного контроля, санитарно-эпидемиологического надзора, лицензионные, серти¬фикационные, контроля за режимом въезда и пребывания иност¬ранцев, квотированному посещению отдельных территорий и т.д.).
В процессе взаимоотношений эти стороны образуют своего рода "треугольник". В любом государстве взаимоотношения сторон "треугольни¬ка", а именно "турист - турфирма", "турист - государство", "тур¬фирма - государство", регулируются соответствующим законо-дательством. В зависимости от степени цивилизованности госу¬дарства и при все большем приближении к понятию правового государства законодательство становится более детальным и пол¬ным. В оптимальном варианте должен быть охвачен каждый эле¬мент взаимоотношений указанных сторон. При взаимодействии "туристов" и "турфирм" наиболее важ¬но документальное оформление соглашения между ними, следо-вательно, требуется письменный договор, в котором зафиксиро¬ваны все взаимные права и обязанности. Для урегулирования отношений по стороне "туристы" - "го¬сударство" необходимо развернутое законодательство о загран¬паспорте, паспортном и визовом режимах, таможенных, валют¬ных, медико-санитарных нормах, правилах перемещения культур¬ных и исторических ценностей, а также некоторых образцов флоры и фауны, порядке выезда из страны и въезда обратно, правовом положении иностранных граждан и прочее. В дополнение к этому необходимы правовые нормы о защи¬те прав потребителя, лицензировании международной турист¬ской деятельности, сертификации туристского продукта, стра¬ховании в турпоездке, регулировании туристской рекламы и мно¬гое другое. В оптимальном варианте нужен закон о развитии туризма, в котором были бы обозначены основополагающие правовые нор¬мы по всему спектру взаимоотношений участвующих сторон. В большинстве европейских и других стран мира пошли имен¬но по такому пути. Несмотря на стремление ЕС привести туристское законода¬тельство к единому знаменателю, в каждой стране имеются соб¬ственные подходы к регулированию туризма с упором на ту или иную сторону "треугольника". Во многих странах основные уси¬лия направлены на регулирование стороны "турфирма - государ¬ство". Осуществляется это прежде всего в форме лицензирования туристской деятельности, т.е. определенного государственного разрешения, которое дается юридическим (их официальным пред¬ставителям) и физическим лицам только в том случае, если:
- они могут подтвердить свой профессиональный уровень, до-статочный для занятия туристской деятельностью;
- на них не распространяется действие норм уголовного или гражданского законодательства страны, определяющих ог¬раничения на возможность занятия этим видом деятельнос¬ти;
- они могут реально предоставить своим клиентам достаточ¬ные финансовые, банковские, материальные или иные га¬рантии для полной оплаты всех своих возможных издержек, могущих внезапно возникнуть в процессе туристской дея¬тельности;
- они имеют страховой полис с достаточным покрытием, что¬бы нести финансовую ответственность по обязательствам, вытекающим из своей профессиональной деятельности, и т.д.
Но важен не сам "бумаготворческий" акт выдачи лицензии (независимо от степени жесткости или мягкости получения этого разрешения), а развитость и эффективность работы того государ¬ственного механизма, который отслеживает выполнение всех ли¬цензионных и прочих условий туристской деятельности, а в слу¬чае рекламаций или и иных проблем - принимает необходимые меры для наведения должного порядка. Попробуйте в другой стра¬не работать без лицензии - уже вечером будет реакция государ¬ства, причем она "появится, как правило, звеня наручниками и стуча полицейскими сапогами". Без такого механизма любые раз¬говоры о лицензировании будут вестись вечно и впустую. В ряде стран термин "лицензирование" законодательно факти¬чески не закреплен, а вместе с тем государственные требования к тур¬фирмам по их финансовой и иной ответственности перед клиента¬ми, профессиональной подготовке руководителей и сотрудников, страхованию фирм и самих туристов очень даже строгие. Основные усилия там делаются на регулирование "треугольника" по стороне "турист - турфирма" и направлены на максимально полную защиту прав туристов-потребителей и постоянное повышение ответствен¬ности турфирм за качество турпродукта и других услуг. При таких подходах особое значение имеет общая информированность турис¬та о всех условиях предстоящей поездки, наличие стандартов и чет¬ких правил оформления и совершения тура, осведомленность турис¬та о порядке возможных действий с его стороны по последующему отстаиванию своих прав и законных интересов. Для этого во многих странах разрабатываются подробные инструкции. Например, в Гер¬мании министерством юстиции утверждены "памятки" для турис¬тов, типа "Ваши права путешествуют вместе с вами" и "Полный перечень прав туриста во время путешествия". И, кроме того, де¬тально расписаны пояснения по порядку решения всех спорных воп¬росов, возникающих в процессе туристского обслуживания. В слу¬чаях получения некачественного турпродукта или неудовлетвори¬тельного исполнения отдельных услуг, недовольному туристу по суду возмещается существенная часть стоимости тура. Подробно величи¬на возвращаемой стоимости (в процентах) указана в так называе¬мой "Франкфуртской таблице по снижению цен за поездки". Но введение подобных норм требует развитости туристского рынка, наличия совершенного законодательства, в первую очередь подробных стандартов сферы туризма и иных четко расписанных правил туристского обслуживания, которых в Республике Таджикистан до сих пор нет.
По данным ВТО, законодательные акты по регулированию туризма приняты в более чем в 100 странах мира. Они направле¬ны на определение государственных задач в сфере развития ту¬ризма и средств их достижения, упорядочение туристских фор¬мальностей и уменьшение рисков при путешествиях, интенсифи¬кацию развития туристской индустрии, регулирование отношений между производителями и потребителями туристских услуг, а так¬же на другие цели и задачи, решение которых невозможно без принятия отдельного закона о туризме.
ФРАНЦИЯ. Законом о туризме № 92-645 определены усло¬вия, позволяющие заниматься продажей туров, установлен круг физических и юридических лиц, подпадающих под действие дан¬ного закона, названы услуги, относящиеся к туристским, сформу¬лированы условия, при которых возможно осуществление турис¬тской деятельности для турагентств, общественных организаций и ассоциаций, местных туристских органов, а также отдельных категорий лиц. Фактически речь идет о возможности получения разрешения (в виде лицензии, сертификата и иного официально¬го согласия) на занятие туристской деятельностью в том виде, в каком это определено Законом. В специальном разделе Закона фиксируются отношения меж¬ду производителем и потребителем туристского продукта, пере¬числены основные права и обязанности продавца и покупателя, которые должны содержаться в контракте (договоре). Законом также регламентированы меры ответственности продавца турпродукта за качество входящих в него услуг, а также случаи, ис¬ключающие такую ответственность, санкции к нарушителям и механизм контроля со стороны государственных органов за дея¬тельностью физических и юридических лиц, подпадающих под регламентацию данного Закона.
БЕЛЬГИЯ. Туристская деятельность регулируется Законом "О деятельности турагентств и лиц туристских профессий" от 16 февраля 1994 г. Он содержит основные используемые опреде¬ления, требования к рекламе турпродукта, условия заключения контракта на поездку, содержание контракта, ответственность сто¬рон, механизм решения споров и санкции за нарушение Закона.
ИТАЛИЯ. В 1983 г. был принят основной закон по совершен-ствованию и развитию сферы туризма и гостиничной индустрии. Законом определены органы управления туризмом на региональ¬ном уровне и порядок их функционирования, даны определение туристского предприятия и условия его регистрации, а также оп¬ределение и классификация гостиничного хозяйства, изложены условия, на которых транспортным и туристским бюро, обще¬ственным ассоциациям разрешается заниматься туристской дея¬тельностью, регулируется деятельность профессионалов в турис¬тской сфере, определены меры поддержки туристской отрасли со стороны государства и прочее.
ИСПАНИЯ. Туристская деятельность на общенациональном уровне определяется Законом № 48/1963 "О компетенции в обла¬сти туризма" и Декретом "О деятельности частных туристских предприятий" от 14 января 1965 г. Помимо общенационального, каждая из 17 автономий имеет собственное законодательство по туризму, основные положения которого соответствуют вышеука¬занному Закону. Испанское законодательство по туризму регу¬лирует отношения между туристом и продавцом турпродукта, ус¬ловия, на которых физическим и юридическим лицам разрешает¬ся заниматься туристской деятельностью, порядок оказания туристских услуг, меры контроля со стороны государства и санк¬ции к нарушителям. В апреле 1996 г. Парламент Испании утвер¬дил Закон "О комбинированных путешествиях", которым были четко определены права и обязанности как потребителя, так и туристского агентства. Под комбинированным путешествием по¬нимается поездка, включающая турпродукт, содержащий, по меньшей мере, два из трех нижеследующих элемента: транспорт, раз¬мещение на ночлег и любые другие туристские услуги. В Законе дано четкое распределение ответственности внутри туристской сферы и разъяснение различных аспектов турпродукта и комби¬нированных путешествий. Указано на необходимость наличия следующих данных в информационных каталогах: конечная цель и продолжительность путешествия, средства транспорта, вид ноч¬лега, стоимость путешествия, дополнительные предложения, ус¬ловия и положения на случай отказа от путешествия. Если изло¬женные в каталоге детали предполагаемого путешествия не соот¬ветствуют реальности, то турист, совершивший поездку, вправе предъявить иск. Введя данный закон, Испания привела националь¬ное законодательство в соответствии с Директивой ЕС 1990 г. о туристских услугах (туристском продукте).
США. Первый Национальный закон США "О международ¬ном туризме" был принят в 1961 г. Им предусматривалось созда¬ние Администрации по путешествиям и туризму (АПТ) в рамках Федерального министерства торговли США. Далее в 1981 г. был принят Закон "О Национальной политике в сфере туризма", а 30 мая 1992 г. - Закон "О политике в сфере туризма и развитии экспорта", согласно которому перед АПТ были поставлены сле¬дующие основные задачи: координация государственной полити¬ки в области туризма в интересах США, исследование конъюнк¬туры туристского рынка, ведение статистики туризма, руковод¬ство программой развития туризма, оказание поддержки штатам, графствам, городам и сельским районам. Помимо Национального органа, регулирующего туризм на федеральном уровне, в США в каждом из штатов имеется соот¬ветствующая служба, ответственная за развитие туризма. Как пра¬вило, это Агентство по торговле, коммерции и туризму, перед которым поставлены задачи планомерного роста и всесторонне¬го развития въездного и внутреннего туризма, проведение реклам¬но-информационных программ по их пропаганде, осуществление исследовательских акций по анализу состояния и перспективам развития туризма. Аналогичная картина в графствах и городах, где при местных органах власти имеются специальные Бюро по туризму, главной функцией которых является привлечение тури¬стов. В Бюро входят представители городских властей, транспор¬тных компаний, отелей, ресторанов, развлекательных и прочих учреждений. Бюджеты Бюро формируются из средств, собираемых графством или городом в виде налога, взимаемого с жиль¬цов гостиниц за проживание (от 8 до 18%), а также за счет членс¬ких взносов и доходов от рекламы. АПТ была призвана работать в тесном контакте с Консульта¬тивным советом по вопросам туризма, куда входят 15 представи¬телей основных отраслей промышленности США, а также Наци-ональным Советом по пропаганде путешествий и туризма, кото¬рый ответствен за издание каждый год доклада с обязывающим названием: "Туризм работает на Америку". В этих докладах чет¬ко прослеживается мысль, что въездной и внутренний туризм яв¬ляются важнейшими секторами национальной экономики. Кста¬ти, в США туристская индустрия является вторым крупнейшим "работодателем" после системы здравоохранения.
В 1995 г. в целях привлечения внимания к сфере туризма и рас¬смотрения возникающих в ней проблем в Белом Доме была про¬ведена Национальная конференция по развитию туризма. Поми¬мо всех прочих были рассмотрены вопросы перевода АПТ на са¬мофинансирование, поскольку сфера туризма по доходам стала занимать в США третье место (после производства автомобилей и продуктов питания). По завершении Олимпиады в Атланте в августе 1996 г. государственное финансирование АПТ существен¬но сократилось, вступила в действие система частичного государ¬ственного спонсирования и значительно большего участия в этом частных фирм и предприятий. В 1996 г. Конгресс США принял еще один закон по развитию туризма и с января 1997 г. стала фун¬кционировать предусмотренная в нем новая Федеральная турист¬ская структура - Национальная Организация Туризма (НОТ). В Законе конкретно указано, что если в ближайшее будущее НОТ не повысит долю США в мировом туристском рынке и не увели¬чит количество иностранных туристов, то она будет распущена.
ФИНЛЯНДИЯ. "Закон о субъектах, имеющих право на про¬дажу туров" и "Закон о турах и занятии туристской деятельнос¬тью" № 1080/94. Во многом принятие данного Закона было обус¬ловлено вступлением Финляндии в ЕС и необходимостью приве¬дения финских законов в соответствии с требованиями ЕС. Законы регулируют отношения клиента и турфирмы по вопросам прода¬жи тура и порядок урегулирования спорных моментов. В марте 1995 г. принято Постановление правительственных структур Фин¬ляндии "О занятии туристской деятельностью", в котором дета¬лизированы основные сведения, требуемые при регистрации на занятие туристской деятельностью: помимо обычных вопросов, следует указать, в том числе, является ли фирма посредником ино¬странной туристской компании. Законодатели перечисленных стран исходили из той естествен¬ной посылки, что облегчение туристской поездки, упрощение ту¬ристских формальностей и свободное перемещение туристов и повышение их безопасности требует единых дефиниций сферы туризма и унифицированной нормативно-правовой базы, кото¬рая достаточно легко регулировала бы взаимоотношения различ¬ных субъектов международного туристского рынка, независимо от направляющей и посещаемой страны, или целой цепочки стран по всему маршруту следования туриста. Как уже отмечалось выше, в объединяющейся Европе еще в июне 1990 г. была принята Директива ЕС по содержанию туристских ус¬луг и турпродукта в целом ("пэкидж-туры"). Для защиты прав по¬требителей в Директиве ЕС приведены к единому содержанию тек¬сты контрактов между турфирмой и туристом-потребителем ого¬ворены условия, взаимные права, обязанности и гарантии.
РОССИЯ. 24 ноября 1996 г. был принят Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" № 132-ФЗ, в котором в части, касающейся рассматриваемой темы, говорится, что "государственное регулирование туристской дея¬тельности осуществляется путем защиты прав и интересов турис¬тов, обеспечения их безопасности, установления правил въезда в РФ, выезда из РФ и пребывания в РФ с учетом интересов разви¬тия туризма, налогового и таможенного регулирования".
В Республике Таджикистан, как в любой другой стране мира, вопросами государственного управления в сфере туризма и меж-отраслевой координации, включая подготовку предложений по упрощению туристских формальностей, призвана заниматься Комитету по делам молодежи, спорту и туризму РТ.


Ассистент кафедры предпринимательского
и коммерческого право юридического
факультета ТНУ Сангинов Д.Ш.